Oggetto: Applicabilità dell’art. 43 del D.P.R. n. 445/2000 ai contratti di cessione di effluenti zootecnici, acque reflue e digestato
Quesito
Nell’ambito dell’utilizzazione agronomica degli effluenti zootecnici, delle acque reflue e del digestato, la normativa di settore prevede, in caso di cessione del materiale a un’altra azienda, la stipula di uno specifico contratto di cessione sottoscritto dalle parti. La medesima normativa dispone inoltre che tale contratto sia trasmesso all’autorità competente in allegato alla Comunicazione relativa all’utilizzazione agronomica del materiale, sia dal soggetto cedente sia dal soggetto ricevente.
Premesso quanto sopra, si chiede se possa trovare applicazione il principio di semplificazione amministrativa di cui all’art. 43 del D.P.R. n. 445/2000, secondo cui le amministrazioni pubbliche non possono richiedere documenti e informazioni già in possesso di altre amministrazioni o della stessa amministrazione procedente.
In particolare, si domanda se l’obbligo di trasmissione del contratto possa ritenersi assolto qualora almeno uno dei contraenti alleghi il contratto alla propria Comunicazione, consentendo all’amministrazione competente di acquisire il documento già disponibile nei propri archivi, ovvero se la presentazione da parte di uno solo dei soggetti non esoneri l’altro dall’adempimento, in considerazione del fatto che ciascuna delle parti è destinataria di specifici obblighi dichiarativi, documentali e di tracciabilità previsti dalla normativa di settore.
Si chiede inoltre di chiarire se l’art. 43 del D.P.R. n. 445/2000 debba essere interpretato come una disposizione finalizzata esclusivamente a evitare la duplicazione della produzione documentale nei confronti della pubblica amministrazione, senza incidere sugli autonomi obblighi di comunicazione posti a carico dei singoli soggetti dalla normativa speciale.
In tale prospettiva, si domanda se, considerata la finalità dei controlli preventivi e del monitoraggio previsti dalla disciplina attuativa della Direttiva Nitrati, ciascun contraente sia comunque tenuto a trasmettere il contratto di cessione all’atto della prima presentazione e in occasione di ogni successivo aggiornamento, indipendentemente dall’avvenuta trasmissione del medesimo documento da parte dell’altro contraente.
A seguire il mio orientamento interpretativo
Personalmente, ritengo che il principio di acquisizione d’ufficio previsto dall’art. 43 del D.P.R. n. 445/2000 possa operare esclusivamente nei casi in cui la normativa speciale applicabile al procedimento non imponga espressamente la produzione del documento da parte dell’interessato.
Diversamente, laddove la disciplina di settore individui l’allegazione del contratto quale adempimento specificamente posto a carico di ciascuna delle parti coinvolte, il principio di semplificazione amministrativa non sembra idoneo a esonerare uno dei contraenti dall’obbligo previsto dalla normativa speciale.
Nel caso di specie, la disciplina relativa all’utilizzazione agronomica degli effluenti zootecnici, delle acque reflue e del digestato — contenuta principalmente nel D.M. 25 febbraio 2016 e nelle relative disposizioni regionali di attuazione, che nel caso in esame prevedono espressamente tale obbligo — costituisce una normativa speciale finalizzata all’attuazione della Direttiva Nitrati e alla tutela delle acque dall’inquinamento provocato dai nitrati di origine agricola.
In applicazione del principio generale di specialità (lex specialis derogat legi generali), la disciplina speciale prevale sulla normativa generale ogniqualvolta regoli in modo espresso uno specifico adempimento procedimentale.
Ne consegue che, qualora la normativa speciale stabilisca che ciascun soggetto debba allegare il contratto alla propria Comunicazione, tale obbligo mantiene una propria autonomia rispetto alla disciplina generale in materia di acquisizione documentale.
In tale ipotesi, infatti, non si è in presenza di una mera richiesta di esibizione di un documento già detenuto dall’amministrazione, bensì di un adempimento che concorre a integrare il contenuto stesso della Comunicazione.
Funzione dell’allegazione del contratto
Occorre inoltre considerare la funzione che il contratto assolve nell’ambito della Comunicazione.
L’allegazione del contratto non sembra avere una finalità meramente documentale, ma costituisce uno degli elementi attraverso i quali ciascun operatore:
- dimostra la legittimità della movimentazione degli effluenti;
- individua i quantitativi oggetto di cessione;
- rende verificabili gli impegni assunti dalle parti;
- consente all’autorità competente di effettuare i controlli sulla corretta distribuzione degli apporti di azoto.
Sotto tale profilo, il contratto rappresenta un elemento rilevante della posizione amministrativa sia del cedente sia del soggetto ricevente.
La sua trasmissione da parte di entrambi non risponde soltanto all’esigenza di mettere il documento nella materiale disponibilità dell’amministrazione, ma anche a quella di collegare formalmente il contratto alla Comunicazione presentata da ciascun operatore, assumendone la relativa responsabilità dichiarativa.
Peraltro, la giurisprudenza amministrativa ha più volte affermato che il principio di acquisizione d’ufficio non può essere invocato per eludere adempimenti imposti da discipline speciali, soprattutto nei casi in cui la produzione documentale costituisca parte integrante del procedimento o della dichiarazione resa dall’interessato.
L’art. 43 del D.P.R. n. 445/2000 opera, infatti, ordinariamente nelle ipotesi in cui l’amministrazione richieda un documento a fini istruttori; diversamente, quando una disposizione normativa individui espressamente determinati documenti quali elementi costitutivi di un’istanza, di una comunicazione o di una segnalazione, la relativa allegazione continua a essere disciplinata dalla normativa speciale.
Alla luce delle considerazioni sopra esposte, l’interpretazione che ritengo maggiormente coerente è la seguente:
- l’art. 43 del D.P.R. n. 445/2000 impedisce all’amministrazione di richiedere nuovamente un documento già presente nei propri archivi quando tale richiesta abbia una mera finalità acquisitiva o istruttoria;
- la medesima disposizione non elimina gli obblighi documentali che una normativa speciale ponga autonomamente a carico di ciascun soggetto partecipante al procedimento;
- pertanto, qualora la disciplina sull’utilizzazione agronomica prescriva espressamente che il contratto di cessione debba essere allegato alla Comunicazione sia dal cedente sia dal ricevente, tale obbligo continua a gravare su entrambe le parti, in quanto l’allegazione assolve non soltanto una funzione istruttoria, ma anche una funzione dichiarativa, di tracciabilità e di imputazione della responsabilità amministrativa.
Questo è il mio orientamento interpretativo; tuttavia, considerata la rilevanza della questione e la possibile esistenza di letture diverse della normativa, ritengo opportuno acquisire una conferma circa la correttezza di tale impostazione.
Ringrazio fin d’ora per le risposte e per il confronto, che rappresenta sempre un’importante occasione di approfondimento e di crescita professionale, utile a garantire un’applicazione corretta e consapevole delle procedure amministrative e delle disposizioni normative vigenti.
Cordiali saluti