La stabilizzazione dei precari nell’art. 20 della legge Madia sta morendo?
DiLorenzo De Gregoriis 30 Maggio 2024
Sulle stabilizzazioni, tra i vari pareri a favore e contro della dottrina, cito quelli riportati in un volume uscito in questi giorni per Giappichelli: Il lavoro precario, a cura di F.M. Giorgi e F.Aiello (contributo di G.Pascarella).
Si parla,avuto riguardo in particolare allo scenario delle stabilizzazioni fino alla “legge Madia”, di “sanatorie più o meno generalizzate che si caratterizzano per la mancanza non solo di un preventivo accertamento in ordine all’effettivo bisogno, ma anche di una selezione mirata sotto il profilo della professionalità richiesta, trattandosi di interventi finalizzati esclusivamente ad arginare la particolare situazione di disagio sociale venutasi a creare” (L.FIORILLO).
Altri evidenziano come la previsione di percorsi di stabilizzazione, che si ripetano da oltre un decennio, ha creato un canale parallelo di reclutamento del personale pubblico talmente costante da diventare quasi “istituzionalizzato”, non conforme al disposto dell’art. 97 Cost. e tale, da un lato, da incidere sull’assetto organizzativo delle amministrazioni e del personale, in quanto limita in maniera incisiva le possibilità di assunzione dall’esterno con evidente penalizzazione dei giovani capaci e meritevoli, che si affacciano sul mercato del lavoro, e, dall’altro, da vanificare il ricambio generazionale necessario per dotare di competenze e professionalità adeguate le amministrazioni (L.BUSICO; C. DE MARCO; G.FONTANA).
Diversa e invece a favore dei lavoratori pubblici precari la prospettiva di S.B. CARUSO in La regolazione “a doccia scozzese” del lavoro pubblico. Rigidi, flessibili, precari, di nuovo rigidi… LPA, vol. 2/2008; p. 240-242.
L’autore bolla come “luogo comune” l’asserzione secondo cui le stabilizzazioni fanno da indebito pendant, perché in violazione dei principi costituzionali del pubblico concorso , della parità di accesso agli uffici pubblici e della corretta amministrazione (artt. 97, commi 1 e 4, e 51, comma 1, Cost.), alle norme che restringono l’utilizzo del lavoro flessibile. Evidenzia infatti come le stabilizzazioni ”consentono alle pp.aa. che intendessero farlo, di coprire dei vuoti di organico creatisi nelle lunghe fasi di blocco delle assunzioni utilizzando personale già ampiamente selezionato, rodato e formato, senza ricorrere ad ulteriori farraginose procedure di concorso pubblico, […] consentendo, a costi minimi, di allineare i lembi della situazione di fatto con quelle di diritto”.
P.IORIO
La stabilizzazione del personale a tempo determinato delle Autonomie Locali, con almeno 36 mesi di servizio, prevista dal decreto-legge n. 44/2023
Una questione a margine dell’argomento stabilizzazioni, risolta (sostanzialmente) in una ben precisa direzione con l’aiuto dell’IA:
Il tutto trova conferma qui: Il Ricorso per la stabilizzazione dei precari. Assunzione e indennizzo
e qui (avv. F.Del Rio) Stabilizzazione contratti pa: risarcimento e reiterazione 36 mesi
Vedi poi ad es. Trib.Bari,sez.lavoro, sent.05/02/2020 n.664;Trib.Reggio Calabria, sez.lavoro, sent.16/09/2021 n.1516;
riferite alla precedente tornata di stabilizzazioni:
Cons.Stato. sez VI, ord. 13/05/2008 n.2230;Cons.Stato. sez VI, sent. 23/12/2008 n.6532 che ha anche sollevato una questione di legittimità costituzionale, dichiarata non fondata con sent. C.Cost. n. 303 del 28/10/2010, la quale richiama l’ord. stessa Corte 09/03/2009 n.70.
La questione resta attuale per il richiamo fatto ai requisiti della Madia (regime transitorio generale) anche dai più recenti interventi normativi in materia di stabilizzazioni.
*Ringrazio anche l’Avv.to MILLY BARBAGALLO https://www.laplaw.it/
Sul piano della “DOTTRINA”, invece:
risale al ministro D’Alia (nell’omonimo decreto e nella circolare n. 5/2013 a corredo) il consolidamento del principio per cui le PA assumono in via ordinaria a tempo indeterminato (contratto “dominante”).
La riforma D’Alia ha previsto, in sostanza, che a tempo determinato si può essere solo da graduatoria a tempo indeterminato. Nel caso in cui non sia abbia graduatoria propria a tempo indeterminato, si ricorre a graduatoria di altro ente/enti e, solo in via eccezionale, si possono indire nuovi concorsi a tempo determinato.
Sembra, da ciò, che l’indizione di un concorso a tempo determinato debba rientrare nella previsione dell’attuale art. 36, comma 5-quater del TUPI.
Luigi OLIVERI già in Lexitalia n. 6/2008 (“Incostituzionalità delle stabilizzazioni”) invocava tale articolo (o meglio la formulazione di allora, contenuta nel 6° comma , 1° periodo) per affermare che le stabilizzazioni che non hanno i requisiti di legge sono affette da nullità (“di diritto” nella formulazione attuale), secondo l’autore da accertarsi, comunque, a livello giudiziale.
Oliveri non nasconde, anzi dice esplicitamente, nell’articolo suddetto, di avere l’impressione di una “sostanziale incostituzionalità” dell’intera disciplina delle stabilizzazioni.
Ma, appunto, a tale conclusione (che va contro il diritto vivente, salve le ipotesi di vera e propria e accertata incostituzionalità, ad esempio a livello di alcune leggi regionali che le prevedano) bisogna forse giungere, se solo si osserva che la stabilizzazione, ontologicamente, è volta al superamento del precariato (e quindi guarda, per sua natura ad un contratto a tempo determinato da rendere stabile)?
Posto ciò, quali ipotesi di stabilizzazioni legittime potrebbero residuare se si tiene presente che la “stabilizzazione” di chi è assunto a tempo determinato da graduatoria a tempo indeterminato, nella previsione della circolare D’Alia (“al ricorrere dei presupposti e delle condizioni necessarie previste dalla legge”), si ha mediante assunzione “con rapporto di lavoro a tempo indeterminato senza necessità di altre procedure”?
Vale a dire che, cioè, chi è stato chiamato a tempo determinato, in un secondo momento, deve pure essere chiamato dalla stessa PA a titolo di contratto a tempo indeterminato e con ciò “stabilizzato”.
La circolare n.5/2013 sembra includere, dunque, un progetto di radicale estinzione dei rapporti di lavoro puramente a tempo determinato (da graduatoria di concorso a ciò prevista).
Essa però,non regge il passo quando si arriva alla successiva circolare n. 3/2017 (sempre di un Ministro della Pa, Madia, esplicativa del D.Lgs. 75/2017 nel suo proposito, pure, di “superamento del precariato”).
Al punto 3.2.1, 1, b) si parla di stabilizzazione (diretta) per chi è stato “assunto a tempo determinato attingendo a una graduatoria, a tempo determinato o indeterminato…”(requisito, tra l’altro citato testualmente nella sentenza 99/2023 C.Cost, in materia di legittimità costituzionale della più recente legge sulle stabilizzazioni covid della Regione Molise).
Ne deriva allora che, a quella data:
- i contratti a tempo determinato non sono dati come estinti;
- si parla di stabilizzazione (diretta) anche a proposito di assunti a tempo determinato da graduatoria a tempo indeterminato (cosa non prevista nel meccanismo di trasformazione da tempo determinato a tempo indeterminato della D’Alia).
Cosa concludere, dunque, sulle tesi dottrinarie (portate qui solo ad esempio di innumerevoli altre …) che vanno in una certa direzione: da F.CAPONI (“Tempo determinato: illegittime nuove selezioni e lo scorrimento di graduatorie”, in Azienditalia Il Personale 6/2017,riproposizione di contenuti già proposti su Azienditalia Il Personale 5/2014) a un parere resomi dalla rivista ILPERSONALE (2024 quindi): “in assenza di deroghe disposte dal legislatore [è portato l’esempio del D.L. 76/2024, in tal senso, ndr] si ritiene che la selezione per personale a tempo determinato violi le disposizioni di cui al d.lgs. 165/01 con relativa nullità di una eventuale stabilizzazione successiva”?
In tale ottica si colloca pure l’altra questione, da cui si è partiti sopra, portando a sostegno dati giurisprudenziali: divieto di scorrimento di graduatorie a tempo determinato versus reclutamento “a tempo determinato attingendo a una graduatoria (anche, ndr) a tempo determinato” (senza distinzione, in questo ultimo caso, tra vincitori e idonei non vincitori, potendosi richiamare in ciò il principio espresso già da C.Cost. 303/2010, come visto sopra).
Non si vede, insomma, perché la circolare n. 3/2017 debba avere minore dignità della n. 5/2013 (trattandosi appunto di circolare in entrambi i casi)…
Già solo a livello di dichiarazioni “politiche” è dimostrabile il diverso intendimento che stava dietro le rispettiva riforme, dandosi che i due Ministri abbiano, a suo tempo, affermato:
D’ALIA: “Per i precari PA nessuna stabilizzazione”
https://www.lagazzettadeglientilocali.it/dalia-per-i-precari-pa-nessuna-stabilizzazione/
MADIA: “Stop ai precari nella PA dal 2017”.
https://www.ilmessaggero.it/economia/economia_e_finanza/statali_madia_2017_precari_cococo-888473.html
Da un punto di vista (giuridico) gerarchico delle fonti del diritto, abbiamo due circolari che si equivalgono. Tuttavia la normativa posteriore deroga rispetto a quella precedente (principio generale dell’articolo 15 delle preleggi al codice civile).
Inoltre, se non bastasse, come in effetti, è il limitarsi ad un discorso su circolari (non vincolanti), bisogna ricordare che la stabilizzazione del personale precario prevista dall’articolo 20 del Decreto Legislativo 75/2017 introduce una disciplina specifica e straordinaria, in deroga alle regole generali per il reclutamento stabilite nel D.Lgs. 165/2001. Il D.Lgs. 165/2001, infatti, prevede che l’accesso al pubblico impiego avvenga di norma tramite concorso pubblico, mentre il D.Lgs. 75/2017 ha introdotto una deroga temporanea e specifica (poi ripresa e di fatto prorogata anche da altre norme) per stabilizzare lavoratori precari con determinati requisiti.
La Corte di Cassazione, nella sentenza 21200/2020, ha precisato pertanto che, nel pubblico impiego, le norme sulla stabilizzazione del personale in servizio a tempo determinato costituiscono una deroga al principio dell’accesso mediante concorso, di cui all’art. 97 Cost., e, pertanto, non solo non possono essere applicate in via analogica a casi non espressamente contemplati,ma devono anche essere interpretate in senso strettamente coerente con la ratio che legittima la deroga al principio costituzionale.
D’altra parte, Consiglio di Stato sez. II , nella recente sentenza 08/08/2024, n. 7060, in merito a requisiti aggiunti dal bando di concorso evidenzia come “la predetta clausola limitativa contenuta nella lex specialis non trova alcun riscontro nella normativa sopra-emarginata, dunque si tratta di un ulteriore requisito aggiunto, in sede attuativa, dall’amministrazione appellata, che è obiettivamente incongruo perché, oltre ad essere penalizzante per una specifica categoria di lavoratori precari,finisce per contraddire la stessa finalità perseguita dal legislatore, che era, come detto,quella di ottenere la stabilizzazione dei rapporti e superare il cd. precariato storico”.
Proprio in tal senso, trattandosi di criteri di priorità stabiliti a livello regionale, è in corso una vertenza, per ora definita al primo grado, da TAR Sicilia, PA, IV sez. 6/9/2024 n.460, che respinge il ricorso ma ne ordina la pubblicazione dei motivi difensivi:
https://www.asptrapani.it/upload/asp_trapani/gestionedocumentale/1_2024-05-07_13_56_37_683_Ricorso_Postorino_-_Pirrone_vs_ASP_di_Trapani-signed_784_10237.pdf
(Tutto il dossier: https://www.asptrapani.it/servizi/cercanelsito/cerca_fase01.aspx?cercanelsitoFiltroContenuto=ricorso+postorino)
Per quello che qui interessa, nel ricorso e da parte del Tribunale che lo ha giudicato, è dato per scontato che le procedure di stabilizzazione possano interessare sia vincitori che idonei non vincitori di procedure concorsuali per contratti a termine, qui in conflitto, per l’appunto.
Infatti dalle ricorrenti, presentate come vincitrici nel ricorso, viene lamentato un trattamento deteriore a livello di collocazione in graduatoria per la stabilizzazione, con conseguente necessità di sostenere una ulteriore selezione, non richiesta in questo caso agli idonei non vincitori, da stabilizzarsi invece in via diretta.
Si tratta di stabilizzazioni sanitarie covid, per le quali la difesa lamenta che:
“La norma nazionale consente alle Regioni – in ossequio alle norme di legge primaria – soltanto di attuare la norma nazionale e di stabilire criteri di priorità nelle graduatorie di stabilizzazione in ossequio alla stessa, ma non consente né potrebbe alla Regione (o al bando della ASP che si conforma alle sue direttive) di introdurre una disciplina che, in violazione della citata normativa, ne restringe (o amplia) illegittimamente il campo di applicazione.
Cio che rileva, ai fini della stabilizzazione di tale personale precario, è soltanto l’avvenuto reclutamento del personale assunto con contratto di lavoro flessibile in base a procedura selettiva pubblica e lo svolgimento dei periodi di servizio minimo come indicati dalla norma presso l’Azienda procedente o altri Enti o Aziende del SSN.
Le norme relative alla stabilizzazione del personale socio-sanitario non richiedono altri requisiti”
Ugualmente ancora in corso è il procedimento R.G. 5765-1/2023 da ultimo definito con rigetto di istanza cautelare in data 5/6/2024 dal Giudice del Lavoro del Tribunale di Messina (vedi ricorso https://www.irccsme.it/files/upload/PortaleNews/allegati/sentenza.pdf
e reclamo https://www.irccsme.it/files/upload/PortaleNews/allegati/reclamo_ex_art.669_terdecies_trib.messina-_prot._gen._irccs_n.8588_del_1_luglio_2024.pdf ,dove pure è oggetto di giudizio stabilizzazione (negata per precedenza di altri concorrenti) di idoneo non vincitore reclutato con contratto di lavoro subordinato a tempo determinato a seguito di selezione pubblica, con citazione della circolare 3/2017)).
Insomma se si propende per la riforma Madia non è per partito preso, ma per ben precisi e fondati motivi.
Tra l’altro sulla questione, volendo, si può ritenere intervengano le più recenti disposizioni della c.d norma taglia idonei (ovvero quelle introdotte dal D.L. 75/2023, poi legge 112/2023, intervenute a modificare quanto previsto dalla legge 74/2023).
Infatti le disposizioni della suddetta L.112 sono state poi trafuse nel Tupi all’art 35, comma 5-ter. Al quarto periodo si dice:“Nei concorsi pubblici…sono considerati idonei i candidati collocati nella graduatoria finale dopo l’ultimo candidato vincitore, in numero non superiore al 20 per cento dei posti messi a concorso.”
E di seguito:" La disposizione del quarto periodo non si applica alle procedure concorsuali…per l’effettuazione di assunzioni a tempo determinato".
Questo dovrebbe significare che le graduatorie di concorsi a tempo determinato possono essere scorsi, con previsione dei relativi idonei da assumere.
A sostegno di ciò si possono citare lavori parlamentari che parlano, senza eccezioni, di riespansione della platea degli idonei compressa dalla legge 74/2023.
La diversa interpretazione per cui non si potrebbero tagliare idonei, perchè sostanzialmente idonei non devono esserci, avverrebbe in ossequio a una circolare di oltre dieci anni prima e che in questo caso quantomeno avrebbe richiesto, nell’essere ripresa, che il legislatore si esprimesse chiaramente in tal senso.
Questo, ripeto, contrasta con la realtà visibile nelle PP.AA.(vedi un esempio qui: https://www.unipd.it/sites/unipd.it/files/2024/SCORRIMENTI_TDET.pdf), dove non mi sembra sia ammissibile riportare indietro la situazione ai tempi del D.Lgs. 29/1993 che, nella forma vigente tra il 1994 e il 1998, all’art.36 disponeva: “è fatto divieto alle amministrazioni pubbliche di costituire rapporti di lavoro a tempo determinato per prestazioni superiori a tre mesi”!
Sul punto, comunque,mentre ILPersonale.it sottolinea come l’esclusione dalla taglia idonei dei concorsi a tempo determinato sembri contrastare con il 2° comma dell’art.36 TUPI, l’ufficio studi CODAU in un commento del 15.11.2023 su scorrimento di graduatorie e taglia idonei, pur citando la circolare D’Alia, ricorda come “Viene meno il limite del 20% anche con riferimento allo scorrimento di graduatorie derivanti da concorsi per l’assunzione di un numero definito di unità di personale a tempo determinato, che possono essere bandite quando è stata accertata l’assenza di graduatorie a tempo indeterminato”.
Da ciò “deriva la prassi di non bandire più procedure concorsuali per l’assunzione di un numero
definito di personale a tempo determinato, bensı̀ selezioni pubbliche per la formazione di una
“graduatoria” dove non ci sono vincitori (dal momento che non è previsto nel bando alcun numero
definito di posti a concorso), ma soltanto un elenco di candidati idonei all’assunzione a tempo
determinato in funzione delle esigenze eccezionali e temporanee che saranno accertate nel periodo di
validità della graduatoria.
Il limite del 20%, sia nella prima che nell’ultima formulazione, non può trovare di fatto applicazione
per questo tipo di graduatoria a tempo determinato, semplicemente perché non c’è un numero di
candidati idonei “successivo all’ultimo dei vincitori” e nemmeno un numero di posti “messi a concorso”.”
Persino ai tempi del blocco delle assunzioni, a detta della Corte dei Conti marchigiana (Corte dei Conti Marche, Sez. contr., Delib. 06 09 2019, n. 41) lo scorrimento di graduatorie per assunzioni a tempo determinato (pur trattandosi, nel caso sottoposto a parere, di graduatorie a tempo indeterminato) era da ritenersi possibile.
Essa si espresse nel senso che “per le assunzioni a tempo determinato di idonei non vincitori di graduatorie a tempo indeterminato è possibile derogare all’obbligo di utilizzare le graduatorie per i soli posti messi a concorso previsto dal combinato disposto dei commi 361 e 365 dell’articolo 1 della legge n. 145/2018. In sostanza, l’articolo 36, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001 costituisce una normativa di carattere speciale rispetto alle previsioni della legge n. 145/2018, dettata da una ratio differente”.
Conclusione è sostenuta sia dalla “interpretazione teleologica”, sia dalla “interpretazione letterale e sistematica”, come dimostrato dal fatto che la suddetta disposizione di legge (TUPI) non è stata abrogata.
In questa sede si potrebbe invocare, come detto sopra, la specialità dell’art. D.Lgs. 75/2017, dedicato al superamento del precariato e richiamato da svariate altre norme (benché nel dispositivo vigente fermo ai termini là indicati) ed altresì della circolare addittiva 3/2017.
In ogni caso, pur in presenza di una situazione di illegittima ed abusiva reiterazione di contratti a termine, bisogna ricordare come una recente ordinanza della Cassazione civile, sez. lavoro, la n. 27500 del 23 ottobre 2024, richiamando principi in parte già affermati, abbia precisato che, se interviene una successiva stabilizzazione, questa può costituire una idonea misura sanzionatoria se:
-
Avviene nei ruoli dell’ente che ha originato l’abuso: ciò significa che il lavoratore deve essere inserito stabilmente nell’organico dello stesso ente che ha stipulato i contratti a termine.
-
Deriva direttamente dall’abuso: deve esserci un rapporto di causalità tra la stabilizzazione e l’abuso, ovvero la stabilizzazione deve essere conseguenza di misure specificamente rivolte a superare il precariato (con ragionevole certezza di stabilizzazione) e a sanare la condizione del lavoratore, non semplicemente un effetto casuale di un processo selettivo generale come nel caso di successivo concorso pubblico a cui partecipano anche altri soggetti, rendendo in tal caso incerto l’esito di passaggio al ruolo. In tale ultima ipotesi la stabilizzazione non preclude il diritto del lavoratore a un risarcimento per il danno subito a causa della natura abusiva della precedente contrattazione.
Se invece (ad es., adattando i principi al nostro caso) un lavoratore del settore pubblico è stato reclutato come idoneo da una graduatoria per contratti a termine e successivamente stabilizzato, sulla scorta della sentenza, tale stabilizzazione potrebbe essere sufficiente a sanare l’illegittimità dei precedenti rapporti a termine se rispetta i requisiti visti sopra.
Conforta in ogni caso un parere resomi da ultimo dall’autorevole Arturo Bianco:
“Sulla base delle indicazioni fornite dalla circolare della Funzione Pubblica n. 5/2013, di illustrazione delle previsioni dettate dal d.l. n. 101/2013, non si possono scorrere le graduatorie a tempo determinato. Tale indicazione è stata confermata dalla deroga introdotta dall’articolo 1, comma 14, del d.l. n. 80/2021 che consente tale operazione per le assunzioni PNRR. A parere di chi scrive se il dipendente così assunto viene in seguito stabilizzato per la maturazione della anzianità richiesta non si determinano illegittimità che non consentono di dare corso a questa soluzione. E ciò in quanto non è prevista dalla normativa la nullità di tale illegittimità.”
21.03.2025:
A seguito di ulteriore ricerca è da segnalarsi un passaggio della sentenza 12.03.2021 n.119 del Tar Lazio, sez.1 della sede distaccata di Latina (primo grado rispetto a Cons. Stato, sez. 5, 14.02.2022 sent. n. 1052): “le procedure di stabilizzazione di soggetti già ritenuti idonei a seguito di pubblico concorso e già in servizio presso la P.A. costituiscono attualmente la forma primaria di “reclutamento” (del personale) da preferirsi al pubblico concorso”.
FINE (DEFINITIVA) DELLE STABILIZZAZIONI EX LEGGE MADIA…
Come immaginabile, nel testo della bozza del d.l. Milleproroghe 2024 non si fa menzione della “legge Madia” (in particolare era attesa una eventuale proroga del termine, in scadenza al 31.12.2024, a disposizione delle PP.AA. per stabilizzare in via “indiretta”: art. 20, 2° comma d.lgs. 75/2017).
Con cio’,salvo sviluppi che seguiremo in ogni caso, si completa il processo che interessa la “legge Madia” complessivamente: come regime ordinario per le stabilizzazioni essa e’ defunta
per dovere di cronaca va segnalato però che anche quest’anno c’è chi ci ha provato, proponendo l’ennesimo emendamento in sede di discussione in Commissione della legge di bilancio:
ANCI invece ha proposto di emendare la legge 74/2023 nella parte in cui richiede 36 di servizio per stabilizzare nelle autonomie locali, portandoli a 24
L’unica disposizione significativa sulle stabilizzazioni è giunta nel settore speciale della giustizia, con la l.bil. licenziata il 28.12.2024
la stabilizzazione dei precari della PA prevista dalla c.d. Legge Madia sopravvive nel comma 2-bis dell’art 20 D.Lgs. 75/2017.
Forse è il caso di dire sopravviverebbe (fino a tutto il 2026) se i percorsi di reclutamento fossero lineari.
Di questo tratta il seminario di cui al link Youtube (iSTITUTI DI RICERCA-CNR)
- in più: novità della conversione in legge del decreto milleproroghe 2025 per la stabilizzazione speciale nel settore sanità:
Milleproroghe 2025, stabilizzazioni per il personale sanitario precario: cosa cambia? - Blog di Marco Pingitore
il Decreto Reclutamento PA 2025 (D.L. 25/2025) in vigore dal 15.03.2025 ha precisato alcuni aspetti relativi a stabilizzazioni indirette di tipo generalistico:
- L’art. 4 del decreto PA 2025, al comma 2, dispone: “All’articolo 1, comma 3, del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113, dopo le parole: «reclutamento di personale» sono inserite le seguenti: «non dirigenziale».” E il decreto citato, il Dl 9 giugno 2021 n.80, all’art. 1 comma 3 dice che: “Al fine di valorizzare l’esperienza professionale maturata nei rapporti di lavoro a tempo determinato di cui ai commi 4 e 5, lettera b), le amministrazioni di cui al comma 1 prevedono, nei bandi di concorso per il reclutamento di personale a tempo indeterminato, una riserva di posti non superiore al 40 per cento, destinata al predetto personale che, alla data di pubblicazione del bando, abbia svolto servizio per almeno trentasei mesi.”.
Quindi la riserva del 40% suddetta riguarda solo il personale non dirigenziale. - Sempre all’art.4 del decreto PA 2025, al comma 3, si dice: “All’articolo 28, comma 1-bis, del decreto-legge 22 giugno 2023, n. 75, convertito, con modificazioni, dalla legge 10 agosto 2023, n. 112, dopo le parole: «dirigenziale e non dirigenziale» sono inserite le seguenti: «in servizio presso i predetti enti»”. E l’art. 28 comma 1-bis del dl 22 giugno 2023 n. 75 diceva (solo) d’altra parte: "1-bis. ((Gli enti locali))
possono prevedere, nel limite dei posti disponibili della vigente dotazione organica e in coerenza con il piano triennale dei fabbisogni, di cui all’articolo 6 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nell’ambito dei concorsi pubblici per il reclutamento di personale dirigenziale, una riserva di posti non superiore al 50 per cento da destinare al personale, dirigenziale e non dirigenziale, che abbia maturato con pieno merito almeno trentasei mesi di servizio, anche non continuativi, negli ultimi cinque anni e che sia stato assunto a tempo determinato previo esperimento di procedure selettive e comparative a evidenza pubblica, o al personale non dirigenziale che sia in servizio a tempo indeterminato per lo stesso periodo di tempo”.
La riserva di posti non superiore al 50% quindi riguarda esclusivamente il personale che presta servizio presso i suddetti enti.
Aggiornamento con links ai miei contributi più recenti:
https://www.amazon.it/stabilizzazioni-dei-precari-della-oggi-ebook/dp/B0F2Y2PGCZ/
PRESENTAZIONE CON IL DOTT.CHIARELLI
APPROFONDIMENTO DELLA PARTE SU STATISTICHE/STORIA NORMATIVA
Si fa risalire la storia recente delle stabilizzazioni alla Finanziaria per il 2007 (legge 296/2006) ma le premesse è bene ricordare che risalgono esattamente a un anno prima.
Si tratta infatti della Finanziaria per il 2006 (legge 266/2005) all’articolo 1
-comma 187:
A decorrere dall’anno 2006 le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, le
agenzie, incluse le Agenzie fiscali di cui agli articoli 62, 63 e 64 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n.
300, e successive modificazioni, gli enti pubblici non economici, gli enti di ricerca, le università e gli enti
pubblici di cui all’articolo 70, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive
modificazioni, possono avvalersi di personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero con
contratti di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del 60 per cento della spesa sostenuta
per le stesse finalità nell’anno 2003. Per il comparto scuola e per quello delle istituzioni di alta
formazione e specializzazione artistica e musicale trovano applicazione le specifiche disposizioni di
settore. Il mancato rispetto dei limiti di cui al presente comma costituisce illecito disciplinare e
determina responsabilità erariale
-comma 188:
Per gli enti di ricerca, l’Istituto superiore di sanità (ISS), l’Istituto superiore per la prevenzione e la
sicurezza del lavoro (ISPESL), l’Agenzia per i servizi sanitari regionali (ASSR), l’Agenzia italiana del
farmaco (AIFA), l’Agenzia spaziale italiana (ASI), l’Ente per le nuove tecnologie, l’energia e l’ambiente
(ENEA), il Centro nazionale per l’informatica nella pubblica amministrazione (CNIPA), nonché per le
università e le scuole superiori ad ordinamento speciale e per gli istituti zooprofilattici sperimentali, sono
fatte comunque salve le assunzioni a tempo determinato e la stipula di contratti di collaborazione
coordinata e continuativa per l’attuazione di progetti di ricerca e di innovazione tecnologica ovvero di
progetti finalizzati al miglioramento di servizi anche didattici per gli studenti, i cui oneri non risultino a
carico dei bilanci di funzionamento degli enti o del Fondo di finanziamento degli enti o del Fondo di
finanziamento ordinario delle università.
Disposizione speciale è poi al comma 596:
Per l’anno 2006 i contratti di collaborazione coordinata e continuativa stipulati nell’anno 2005
dal Ministero per i beni e le attività culturali, ai sensi dell’articolo 6, comma 2, del decreto legislativo 28
febbraio 2000, n. 81, sono trasformati in rapporto di lavoro a tempo determinato nel limite massimo
di 95 unità
Per una analisi storica delle 2 disposizioni aventi ad oggetto il contratto a tempo determinato:
In particolare, di tale percorso, si sottolineano le parentesi di limitazione dell’utilizzo del tempo determinato: tra il 1994 e 1998, durante la vigenza del d.lgs. 29/1993 e, di nuovo, sotto il TUPI, secondo quanto descritto nel volume “Il lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”, a cura di A.Perulli e L.Fiorillo,Giappichelli 2015 (Normattiva riporta però come periodo quello dal 1-1-2008 al 24-06-2008)
La nuova legge di conversione del d. l. 25/2025, che a giorni sarà approvata, dopo la Camera, al Senato nel medesimo testo (con posizione della fiducia),al netto delle stabilizzazioni speciali là previste, all’art. 8 comma 3-ter estende la possibilità di stabilizzazione ex l.74/2023 alle Unioni di Comuni.
Inoltre le PA, nell’ambito delle stabilizzazioni di cui all’articolo 35, comma 3 bis, del d.lgs. 165/2001, possono riservare fino al 10% alle assunzioni dei disabili (cosa prevista anche per i concorsi RIPAM).
Non direttamente infine di stabilizzazione si può parlare, ma pur sempre di valorizzazione di un percorso almeno triennale dei dipendenti precari in sede di concorso, in ciò che prevede il comma 9-undecies dell’articolo 4 del d.l., come modificato in sede di conversione.
schema STABILIZZAZIONI GENERALI E SPECIALI (ad oggi):
STABILIZZAZIONI SCHEMA GENERALI E SPECIALI.pdf (519,1 KB)
separati alla nascita…
ovvero la mera manovalanza degli interinali nella Pa (esclusi da ogni stabilizzazione)
nel numero appena uscito de “Il Giornale di Diritto Amministrativo” W&K (articolo “Le novità in tema di enti locali” di A.VILLA) vengono, tra l’altro, messe nero su bianco alcune affermazioni chiave per comprendere lo stato delle stabilizzazioni attuali (dopo il decreto PA 2025 e la sua conversione in legge 69/2025):
“Il percorso di stabilizzazione da “eventuale” e legato a situazioni contingenti diventa ricorrente ed interessa il datore di lavoro pubblico e lo stesso lavoratore che può ragionevolmente contare sulla stabilizzazione che, in questa prospettiva, finisce per affiancare le procedure ordinarie di reclutamento a tempo indeterminato che si caratterizzano per un percorso selettivo, alquanto differente.
Le procedure di stabilizzazione sfuggono i passaggi tipici del concorso ordinario e alle stesse negli anni si è ricorso per controbilanciare il frequente ricorso a provvedimenti di blocco delle assunzioni. Situazione che non connota, tuttavia, l’attuale periodo storico, caratterizzato, semmai, da numerose “tornate concorsuali”.
In analogia a quanto avvenuto in passato, il processo di stabilizzazione risponde al bisogno di trovare un punto di incontro tra l’aspettativa alla stabilità di chi ha maturato esperienza in specifici ambiti e la possibilità per le Amministrazioni di avvalersene, evitando allo stesso tempo, possibili contenziosi. Di fatto, l’attuale D.L. n. 25/2025 conferma il “modello” della stabilizzazione che riguarda un numero consistente di persone con elevate professionalità di ordine tecnico, economico, gestionale, chiamate a svolgere un ruolo essenziale nella realizzazione delle principali politiche pubbliche. La stabilizzazione non è più una procedura derogatoria una tantum ma, nei fatti, un modello di reclutamento che affianca le procedure concorsuali ordinarie.”
…
“Il D.L. n. 25/2025 conferma ulteriormente il percorso di dequotazione del modello costituzionale del concorso pubblico, cui si è assistito negli ultimi venti anni (*).”
- vedasi su ciò: B. Cimino, Il completamento del percorso di dequotazione del pubblico concorso, in GDA, 2022, 1
mentre si moltiplicano le manifestazioni dei precari (in particolare del settore Giustizia, ma non solo) alimentate da preoccupazione in vista della scadenza del 2026 per i progetti di PNRR, esce oggi un comunicato della FP CGIL del quale merita evidenziare questo passaggio:
“Nessuna soluzione, inoltre, per gli oltre 12.000 precari della giustizia e per tutte le altre precarie e precari della PA, avendo questo Governo fatto decadere la norma prevista dal dlgs 75/2017 che ne permetteva le stabilizzazioni e non avendole finanziate…"
CONFUTAZIONE ACCESSO ESCLUSIVO ALLA PA PER CONCORSO E CONTRATTO A TERMINE COME RAPPORTO CHE PREVEDE UNA CONCLUSIONE IN SE’ – DIFESA DEL MECCANISMO
DELLE STABILIZZAZIONI E ANALISI DEI CASI (PUNTUALI E NON GENERICI) DI CONTESTAZIONE
DAVANTI ALLA CORTE COSTITUZIONALE
Come noto, coloro che ribadiscono che il concorso è la sola via di
accesso al pubblico impiego se la prendono, anzitutto, non fosse altro per l’attualità del tema,
con le stabilizzazioni dei precari.
Ma allora perché non si chiedono se mai le stabilizzazioni sono state portate davanti
alla Corte Costituzionale?
Se si va a vedere, questo è successo, più volte, ma mai per contestare in radice il
meccanismo delle stesse in sé, bensì per censurare aspetti se vogliamo secondari o
perlomeno puntuali…
Rispetto alla stabilizzazione disposta dalla Legge finanziaria 2007 (L. 296/2006, art. 1, c.
519), la questione di costituzionalità (riguardante pretesi vantaggi degli idonei non
vincitori di concorso stabilizzati rispetto ai vincitori) fu sollevata dal Consiglio di Stato:
la Corte ha dichiarato la manifesta inammissibilità (ord. n. 70/2009, 13 marzo 2009).
Venendo alla “Riforma Madia” (D.Lgs. 75/2017, art. 20), la contestazione riguardava il
comma 9 (esclusione dei somministrati dalla stabilizzazione diretta): la Corte ha
dichiarato non fondata la questione; sul comma 2 (procedure riservate) la questione è
stata dichiarata inammissibile per difetto di rilevanza (sent. n. 250/2021, dep. 21
dicembre 2021).
Ulteriore rinvio c’è stato sugli stessi commi 2 e 9: la Corte ha dichiarato la manifesta
inammissibilità (ord. n. 95/2023, 12 maggio 2023).
Il motivo reale per cui non si è contestato in toto il meccanismo della stabilizzazione è
che in realtà esso non contraddice affatto il principio per cui alla PA si accede per
concorso. Ne è invece un corollario.
Non si può non notare, infatti, la contraddizione di chi invoca, come un dogma, il
principio per cui “si accede alla PA solo per concorso”.
È un principio certamente vero — e proprio per questo le stesse modalità di
stabilizzazione, che a prima vista potrebbero apparire in contrasto con esso, sono state
invece disegnate dal legislatore in modo da rispettarlo:
nelle forme più recenti, infatti, la stabilizzazione se diretta presuppone un precedente
contratto a tempo determinato derivante da selezione concorsuale, mentre la
stabilizzazione indiretta (per chi proviene da forme flessibili di lavoro) richiede
comunque il superamento di un concorso riservato.
È talmente vero, il principio ricordato che l’accesso al pubblico impiego deve avvenire
per concorso, che la legge continua a vietare la conversione automatica dei contratti a
termine in rapporti a tempo indeterminato, anche in presenza di reiterazioni illegittime
— proprio in omaggio al disposto dell’art. 97 Cost.
La stabilizzazione “speciale” prevista negli ultimi anni per i precari del PNRR, poi, tra cui
gli UPP contestati adesso, si inserisce perfettamente in questa logica: dopo un
reclutamento iniziale mediante selezione pubblica a tempo determinato, essa richiede
un giudizio positivo del responsabile sull’attività svolta e un colloquio selettivo finale.
Non si tratta, dunque, di una stabilizzazione automatica né di una sanatoria, ma di un
percorso di consolidamento professionale che resta coerente con i principi
costituzionali e con le garanzie di merito e imparzialità proprie dell’accesso pubblico.
Altro motivo di contestazione si può riassumere nelle parole: “nel momento in cui si
partecipa a un concorso che prevede un’assunzione a tempo determinato, si è
pienamente consapevoli che il contratto avrà una scadenza”.
Su questo non c’è dubbio.
Ma una cosa è riconoscere la natura a termine del rapporto (tra lavoratore e suo datore
di lavoro pubblico), altra è sostenere che il suddetto datore di lavoro debba ignorare
eventuali norme — nazionali o regionali — che prevedano la possibilità di
stabilizzazioni.
Se il legislatore, valutando esigenze organizzative e di continuità amministrativa,
introduce procedure di stabilizzazione, l’amministrazione non solo può, ma in molti casi
deve prenderle in considerazione, sempre che ne ricorrano i presupposti giuridici e
finanziari.
Nel caso attuale del Ministero della Giustizia, poi, le stabilizzazioni oggi contestate (in
frizione rispetto alle posizioni dei candidati del concorso a TI per 2970 posti di prossima
espletazione) non sono iniziative estemporanee, bensì percorsi sindacalizzati, condivisi
quindi con le principali sigle sindacali e approdati a una previsione espressa nella Legge
di Bilancio 2025.
Ha quindi poco senso fermarsi all’affermazione, pur corretta ma parziale, secondo cui
“il contratto era a termine”: ciò non esclude, anzi può legittimare, un successivo
percorso di consolidamento previsto dalla legge e coerente con il principio
costituzionale del buon andamento
Segnalo, sul nostro tema, una pubblicazione recente di interesse.
Il saggio di Alessandro Garilli – “La flessibilità insostenibile: il costo della precarietà nelle pubbliche amministrazioni” (in Il lavoro nelle pubbliche amministrazioni, Giappichelli, 2/2025), che sarà presto raccolto in autonoma e più ampia pubblicazione W&K-Cedam.
Esso ha per tesi centrale che il contratto a tempo determinato è il paradigma della flessibilità lavorativa nella PA, ma la sua applicazione è divenuta insostenibile perché ha generato un precariato strutturale, contrario ai principi costituzionali e al diritto UE.
La flessibilità, in questo modo, anziché strumento organizzativo, è divenuta una pratica distorta e illegittima, incentivata dall’aspettativa di stabilizzazione.
Garilli fa una precisa ricostruzione storica del contratto e termine e flessibile nel settore pubblico.
Dalla rigidità del regime pubblicistico al processo di privatizzazione (1993-2017), si è tentato di avvicinare il lavoro pubblico a quello privato, mantenendo però il divieto di conversione dei contratti a termine.
Le riforme del 2006-2007 hanno introdotto la prima grande stabilizzazione, seguite da ulteriori interventi (D.Lgs. 75/2017, art. 20).
La disciplina dell’art. 36 D.Lgs. 165/2001 è stata modificata più volte, ampliando progressivamente le possibilità di assunzione a termine, fino alle deroghe PNRR.
L’uso improprio dei contratti flessibili (per esigenze ordinarie) è stato sistematico.
Il rimedio del semplice risarcimento per abuso è stato ritenuto inefficace e non dissuasivo.
La disparità di trattamento rispetto ai lavoratori a tempo indeterminato rimane comunque diffusa.
Storicamente parlando, a partire dal settore scuola (sentenza Mascolo, Corte Giust. UE 2014), la stabilizzazione è stata utilizzata come misura alternativa al risarcimento per sanare l’abuso di contratti a termine.
Il D.Lgs. 75/2017 (art. 20) e le proroghe successive hanno esteso il modello a tutte le PA.
Tuttavia, la Corte di Giustizia e la Cassazione ritengono che solo la stabilizzazione certa o quasi certa (non solo “concorsuale”) possa avere efficacia sanante.
Le assunzioni semplificate e temporanee per il PNRR poi hanno creato una nuova ondata di precariato.
Le successive previsioni di stabilizzazione (Ministero Giustizia, Sanità, enti locali) riproducono lo schema di abuso seguito da regolarizzazione.
Si parla di “istituzionalizzazione del precariato” e di “dequotazione del pubblico concorso”.
Dal 2019 la Commissione UE ha avviato un procedimento contro l’Italia per violazione delle clausole 4 e 5 della Direttiva 1999/70/CE.
Nel 2024 essa ha deferito l’Italia alla Corte di Giustizia, segnalando che i rimedi adottati (stabilizzazioni parziali, risarcimenti modesti) non eliminano l’abuso sistemico.
Le conclusioni dell’autore sono nel senso che:
- Il sistema attuale è intrinsecamente contraddittorio: si legittima l’uso del lavoro flessibile per coprire fabbisogni ordinari e poi si tenta di rimediare con stabilizzazioni periodiche.
- Ciò comporta un costo economico e sociale elevato e mina la credibilità dell’intero modello di reclutamento pubblico.
- La flessibilità così concepita è dunque “insostenibile”, sia giuridicamente che funzionalmente.
In tutto ciò, le stabilizzazioni hanno assunto un ruolo centrale nel sistema.
Sono al tempo stesso causa ed effetto della precarietà.
Sono il rimedio surrogato alla mancata conversione dei contratti a tempo indeterminato: utili per sanare l’abuso, ma anche indice del suo perpetuarsi.
Generano nuove distorsioni, perché trasformano l’eccezione (il reclutamento speciale) in regola, minando il principio del concorso pubblico e creando cicli di “precariato–stabilizzazione–nuovo precariato”.
Si può ritenere, alla luce di quanto detto, che Garilli pur non essendo contrario alle stabilizzazioni come misura di giustizia e riparazione individuale, le considera tuttavia sintomo e prova appunto della “flessibilità insostenibile”: servono a rimediare a un sistema che continua a produrre patologicamente precariato invece di eliminarlo.
L’autore a tal proposito invoca una riforma strutturale che limiti rigorosamente il ricorso al lavoro flessibile, garantendo selezioni trasparenti, parità di trattamento e tutela effettiva dei diritti maturati.