Un commissario ad acta nominato in un giudizio di ottemperanza può utilizzare l’istituto del “pagamento in conto sospeso” conosciuto come “pagamento provvisorio” nell’ambito della contabilità di enti locali e/o Regioni, al fine di addivenire al pagamento di un debito fuori bilancio?
No, un commissario ad acta nominato in sede di ottemperanza non può ricorrere all’istituto del “pagamento in conto sospeso” (o pagamento provvisorio) per liquidare un debito fuori bilancio.
Questa prassi, oltre a violare le regole ferree della contabilità pubblica, esula completamente dai poteri normativi attribuiti al commissario.
1. La natura straordinaria del “Conto Sospeso”
Il pagamento in conto sospeso (regolato, per gli enti locali, dall’art. 195 del TUEL e, per le Regioni, dai rispettivi ordinamenti contabili armonizzati ex D.Lgs. 118/2011) è una procedura eccezionale. Consente al tesoriere di anticipare somme prima del formale mandato di pagamento, ma esclusivamente per:
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Spese tassativamente previste dalla legge.
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Trattenute previdenziali o fiscali.
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Sentenze esecutive, ma solo a condizione che esista già un idoneo stanziamento di bilancio e nei limiti dei fondi disponibili.
Il debito fuori bilancio, per sua stessa definizione, è privo di copertura finanziaria e di correlato stanziamento nel bilancio dell’ente. Effettuare un pagamento provvisorio in assenza di un capitolo di spesa capiente significherebbe generare un’anticipazione di cassa illegittima, costringendo il tesoriere a registrare un’irregolarità contabile.
2. I limiti dei poteri del Commissario ad acta
Il commissario ad acta agisce come ausiliario del giudice (e, secondo parte della giurisprudenza, come organo straordinario dell’amministrazione). Sostituendosi agli organi inadempienti, deve operare nel rispetto del principio di legalità e delle norme di contabilità pubblica.
Se l’ente non ha ancora provveduto al riconoscimento del debito fuori bilancio (art. 194 TUEL), il commissario ha il potere — e il dovere — di esercitare le competenze sostitutive per sanare la situazione alla radice:
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Non può aggirare la procedura usando il conto sospeso come scorciatoia.
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Deve attivare la procedura di riconoscimento: se l’organo consiliare o regionale è inerte, il commissario adotta in via sostitutiva la deliberazione di riconoscimento del debito fuori bilancio e la contestuale variazione di bilancio per trovarne la copertura finanziaria.
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Emissione del mandato: Solo dopo aver creato la posta di bilancio e aver impegnato la spesa, il commissario potrà emettere il regolare mandato di pagamento che il tesoriere eseguirà nelle forme ordinarie.
3. Il rischio di danno erariale
Utilizzare il pagamento in conto sospeso per bypassare la formale emersione e copertura di un debito fuori bilancio configura una grave irregolarità contabile. Tale condotta espone sia il commissario che i verificatori dell’ente (es. Collegio dei Revisori) a responsabilità amministrativo-contabile dinanzi alla Corte dei Conti, per violazione delle norme sul blocco degli impegni privi di copertura e per l’alterazione dei saldi di finanza pubblica.
In sintesi: Il commissario ad acta non ha una “corsia preferenziale” che gli consenta di derogare all’obbligo di formale copertura finanziaria. Per pagare il creditore, deve seguire la via maestra: approvare il provvedimento di riconoscimento del debito, variare il bilancio e ordinare il pagamento ordinario.
Grazie mille Professore.
Nell’approfondire le funzioni e i poteri del commissario ad acta, ho tenuto conto dell’art. 21 del c.p.a. e della sentenza n. 8/2021 dell’Adunanza Pleanaria del Consiglio di Stato. Il commissario ad acta in qualità di organo ausiliare del giudice si sostituisce all’organo collegiale per il riconoscimento del debito fuori bilancio. I documenti propedeutici al riconoscimento (esempio relazione istruttoria e quella tecnico-finanziaria ove prevista) sono sempre di competenza dei competenti uffici/responsabili di procedimento ove nominati? Nel caso questi non adempiano, conferma che può redigerli il commissario ad acta?
Grazie mille.
Il quadro che hai delineato è assolutamente corretto. La ricostruzione dei poteri del commissario ad acta alla luce dell’art. 21 c.p.a. e dei principi sanciti dall’Adunanza Plenaria n. 8/2021 (che ha fatto chiarezza sulla duplice natura del commissario, quale organo ausiliario del giudice e, al contempo, amministrazione straordinaria) permette di rispondere con precisione ai tuoi due quesiti.
Ecco l’analisi di dettaglio sulla ripartizione delle competenze istruttorie:
1. La competenza originaria degli uffici e del RdP
Sì, confermo. L’insediamento del commissario ad acta non azzera né esautora automaticamente la struttura burocratica dell’ente locale, la quale mantiene i propri doveri d’ufficio e le relative responsabilità (anche contabili e dirigenziali).
I documenti propedeutici al riconoscimento del debito fuori bilancio (ex art. 194 TUEL):
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La relazione istruttoria del Responsabile del Procedimento (RdP) o del dirigente competente, volta a verificare la ricorrenza delle fattispecie di legge (es. lettera a per sentenze esecutive) e l’utilità/arricchimento per l’ente.
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L’attestazione di copertura finanziaria e la relazione tecnico-finanziaria del Responsabile del Servizio Finanziario.
Restano formalmente in capo agli uffici competenti. Il commissario, non appena insediato, ha l’onere di interloquire con la struttura interna dell’ente, assegnando se necessario un termine stringente affinché predispongano tali atti o esibiscano la documentazione necessaria.
2. Inadempimento degli uffici e potere sostitutivo del Commissario
Sì, confermo pienamente. Qualora i competenti uffici o i responsabili del procedimento rimangano inerti, non adempiano o non collaborino, il commissario ad acta ha il potere-dovere di redigere autonomamente tali atti o di acquisire gli elementi necessari surrogandosi ai dirigenti/funzionari inadempienti.
Questo potere deriva direttamente dalla sua natura di organo straordinario di amministrazione:
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Effetto sostitutivo integrale: Il commissario non si limita a sostituire l’organo politico-deliberativo (il Consiglio Comunale o l’organo collegiale competente per il riconoscimento del debito), ma si sostituisce all’Amministrazione nel suo complesso per l’esecuzione del giudicato o dell’ordine del giudice.
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Autonomia istruttoria: Se la struttura interna blocca l’iter, il commissario può esercitare poteri ispettivi, accedere agli atti, redigere la relazione istruttoria e, nei limiti delle risorse disponibili dell’ente, individuare le modalità di copertura finanziaria per formalizzare l’atto di riconoscimento.
Nota di cautela operativa: L’inadempimento degli uffici di fronte alle richieste del commissario ad acta non solo legittima l’intervento diretto del commissario nella redazione degli atti propedeutici, ma configura una precisa ipotesi di responsabilità disciplinare e dirigenziale, oltre a una potenziale responsabilità erariale per l’eventuale aggravio di spese (interessi, astreintes) derivante dal ritardo, che il commissario è tenuto a segnalare alla Procura regionale della Corte dei Conti.
Il commissario, in sintesi, pur dovendo preferibilmente attivare e valorizzare la struttura interna dell’ente per ragioni di aderenza contabile, dispone di una competenza sussidiaria e sostitutiva piena per scavalcare l’inerzia burocratica a ogni livello del procedimento.