Nell’ambito dell’attività di controllo e istruttoria delle comunicazioni relative all’utilizzazione agronomica del digestato ai sensi del D.M. 25 febbraio 2016, n. 5046, presentate da diverse aziende agricole utilizzatrici del digestato proveniente da impianti di digestione anaerobica, sono state riscontrate, in più occasioni, analoghe incongruenze nella documentazione contrattuale allegata alle pratiche, con particolare riferimento alla tipologia di digestato oggetto della cessione e alle modalità di consegna dello stesso.
Al fine di comprendere se tali difformità fossero riconducibili a meri errori materiali ovvero a specifiche modalità operative dell’impianto interessato, l’Amministrazione ha acquisito dal gestore/produttore del digestato apposita nota, trasmessa tramite PEC e regolarmente protocollata, nelle quale vengono fornite precisazioni in ordine alla tipologia di digestato prodotto e alle modalità di conferimento alle aziende utilizzatrici.
Le informazioni contenute nelle già menzionate comunicazioni risultano tuttavia difformi rispetto a quanto riportato nei contratti di cessione allegati alle singole comunicazioni presentate tramite il portale SUAPE.
Successivamente è stato rappresentato ai tecnici istruttori che, in presenza delle medesime incongruenze già oggetto dei chiarimenti forniti dai gestori degli impianti, tali note possano essere considerate sufficienti ai fini istruttori, evitando ulteriori richieste di chiarimenti agli interessati o la regolarizzazione della documentazione contrattuale allegata alle pratiche, limitatamente agli aspetti già chiariti mediante le comunicazioni acquisite agli atti.
Tale orientamento è motivato dall’esigenza di dare applicazione ai principi di economicità, efficacia e non aggravamento dell’azione amministrativa di cui all’art. 1 della Legge 7 agosto 1990, n. 241, che impongono all’Amministrazione di perseguire i fini stabiliti dalla legge secondo criteri di efficienza, proporzionalità e semplificazione procedimentale.
Perplessità del funzionario istruttore
La questione non riguarda l’attendibilità o la veridicità delle informazioni contenute nelle note acquisite agli atti dell’Amministrazione, bensì il valore giuridico e istruttorio che può essere attribuito a tali documenti rispetto ai requisiti documentali espressamente previsti dalla normativa di settore.
In particolare, l’art. 24 del D.M. 25 febbraio 2016, n. 5046 stabilisce che, nel caso di utilizzazione del digestato presso un’azienda diversa da quella di produzione, debbano sussistere rapporti contrattuali tra il produttore e l’utilizzatore e che dal documento di cessione emergano chiaramente:
- l’oggetto della fornitura;
- la durata del rapporto;
- le modalità di consegna.
La norma individua quindi nel contratto o nel documento di cessione lo strumento attraverso il quale tali elementi devono essere formalmente documentati e resi verificabili dall’Amministrazione nell’ambito del singolo procedimento.
Alla luce di tale previsione, il dubbio interpretativo consiste nel comprendere se una comunicazione unilaterale successivamente resa dal produttore del digestato e acquisita agli atti dell’Ente possa essere considerata idonea a integrare, correggere o superare eventuali difformità presenti nella documentazione contrattuale allegata alla comunicazione.
La perplessità nasce dal fatto che l’utilizzo della citata nota viene prospettato non come mero elemento istruttorio o conoscitivo, bensì come presupposto sufficiente per evitare richieste di chiarimenti o integrazioni documentali, anche nei casi in cui il contenuto del contratto risulti non coerente con quanto successivamente dichiarato dal produttore.
Ci si chiede pertanto se il richiamo ai principi di economicità, efficacia e non aggravamento del procedimento amministrativo possa trovare applicazione anche laddove la normativa di settore abbia individuato espressamente uno specifico documento quale strumento necessario per dimostrare la sussistenza dei requisiti richiesti.
In altri termini, occorre chiarire se la mera disponibilità di “informazioni specifiche acquisite agli atti” dell’Amministrazione possa ritenersi sufficiente a superare eventuali incongruenze presenti nei contratti previsti dall’art. 24 del D.M. n. 5046/2016 oppure se tali informazioni possano assumere esclusivamente valore conoscitivo e istruttorio, senza sostituire la documentazione che la norma individua quale titolo probatorio del rapporto tra produttore e utilizzatore del digestato.
Qualora si ritenesse ammissibile tale sostituzione, una comunicazione unilaterale del produttore verrebbe di fatto ad assumere efficacia equipollente o addirittura prevalente rispetto alla documentazione contrattuale prescritta dalla normativa, pur non essendo sottoscritta da tutte le parti del rapporto e pur non costituendo parte integrante della documentazione originariamente prodotta nell’ambito del procedimento amministrativo.
Sotto tale profilo, l’accettazione d’ufficio della nota quale elemento idoneo a superare le difformità presenti nei contratti allegati alla comunicazione appare suscettibile di determinare criticità sotto il profilo della regolarità documentale e della corretta verifica dei requisiti richiesti dalla disciplina di settore.
Il permanere di dati contrastanti tra il contratto di cessione allegato alla pratica e le successive dichiarazioni rese dal produttore potrebbe infatti determinare incertezza circa l’effettivo contenuto del rapporto negoziale e circa le concrete modalità di gestione del digestato oggetto della comunicazione.
Ne consegue che l’utilizzo della predetta nota quale elemento sostitutivo o correttivo della documentazione contrattuale potrebbe esporre il procedimento e il conseguente provvedimento finale a possibili contestazioni per difetto o insufficienza dell’istruttoria, nonché a rilievi in sede di controlli successivi da parte degli organi competenti, stante la presenza nel fascicolo di documenti recanti informazioni tra loro difformi e non formalmente ricondotte a una modifica o integrazione della documentazione originariamente prodotta.
Ulteriore questione relativa all’ordine di servizio
Alla luce delle considerazioni che precedono, si pone un ulteriore quesito in merito al comportamento che il funzionario istruttore è tenuto a adottare qualora venga emanato uno specifico ordine di servizio che disponga di considerare le già menzionate note dei produttori quali elementi sufficienti a chiarire le incongruenze riscontrate nella documentazione contrattuale allegata alle comunicazioni, evitando ulteriori richieste di chiarimenti o integrazioni documentali.
Nel caso di specie, il dubbio non riguarda il contenuto delle note, bensì la loro idoneità a soddisfare o integrare requisiti documentali che la normativa di settore individua espressamente nel contratto o nel documento di cessione.
Si chiede pertanto di chiarire quale debba essere il comportamento del funzionario istruttore che, nell’esercizio delle proprie competenze tecniche, ritenga che la documentazione presente nel fascicolo non consenta di ritenere pienamente verificati i requisiti previsti dall’art. 24 del D.M. 25 febbraio 2016, n. 5046 e che l’acquisizione di ulteriori chiarimenti o di una formale integrazione documentale sia necessaria per la completezza dell’istruttoria.
In particolare, si chiede di conoscere:
- se il funzionario debba conformarsi all’ordine di servizio, pur permanendo le proprie riserve sulla sufficienza della documentazione acquisita;
- se sia tenuto a formalizzare agli atti le proprie osservazioni tecniche e giuridiche;
- se, una volta rappresentate tali osservazioni, possa procedere in conformità alla direttiva ricevuta;
- ovvero se, qualora ritenga che l’ordine di servizio comporti il superamento di requisiti documentali espressamente previsti dalla normativa di settore, abbia il dovere o la facoltà di non darvi esecuzione e di richiedere comunque la documentazione ritenuta necessaria.
In altri termini, si chiede di chiarire quale sia, nel caso descritto, il corretto equilibrio tra il dovere del funzionario di conformarsi alle direttive organizzative impartite dall’Amministrazione e il dovere di garantire la completezza, la correttezza e la legittimità dell’istruttoria amministrativa.
Quesiti
Si chiede pertanto di chiarire:
- se una nota del produttore del digestato acquisita agli atti dell’Ente al di fuori della singola procedura amministrativa possa essere legittimamente utilizzata per integrare, interpretare o superare il contenuto dei contratti di cessione allegati alla comunicazione;
- se il riferimento a “informazioni specifiche già acquisite agli atti” dell’Amministrazione, in applicazione dei principi di economicità, efficacia e non aggravamento dell’azione amministrativa, possa consentire di prescindere da eventuali incongruenze presenti nella documentazione contrattuale richiesta dall’art. 24 del D.M. n. 5046/2016;
- se una comunicazione unilaterale del produttore possa essere considerata sufficiente a comprovare elementi che la normativa richiede risultino da un contratto o da un documento di cessione sottoscritto dalle parti;
- se tali informazioni possano assumere esclusivamente valore conoscitivo e istruttorio oppure possano costituire un valido elemento sostitutivo della documentazione contrattuale prevista dalla normativa di settore;
- quale debba essere il comportamento del funzionario istruttore che, alla luce della normativa di settore, ritenga necessaria un’integrazione istruttoria ma riceva un ordine di servizio che dispone di considerare sufficiente la nota acquisita agli atti dell’Ente, e se, in tale situazione, sia tenuto a conformarsi alla direttiva previa formale rappresentazione delle proprie osservazioni ovvero se possa o debba disattenderla qualora ritenga che essa contrasti con requisiti documentali espressamente previsti dalla normativa vigente.
Quesito conclusivo
In definitiva, si chiede di chiarire se il principio di economicità, efficacia e non aggravamento dell’azione amministrativa possa legittimamente giustificare l’utilizzo di una nota unilaterale del produttore quale elemento idoneo a superare o integrare incongruenze presenti nei contratti previsti dall’art. 24 del D.M. 25 febbraio 2016, n. 5046, oppure se tale nota debba essere considerata esclusivamente un elemento conoscitivo e istruttorio, permanendo la necessità che i requisiti richiesti dalla normativa risultino dalla documentazione contrattuale espressamente prevista dalla stessa, nonché quale debba essere il comportamento del funzionario istruttore qualora un ordine di servizio imponga un diverso approccio istruttorio.
Ringrazio anticipatamente.
Distinti saluti