Il monitoraggio del PIAO
Il monitoraggio delle singole sezioni e dell’intero Piano costituisce una delle fasi fondamentali del processo di gestione dei rischi corruttivi: per tale ragione, nel nuovo PNA, a conferma della centralità di tale adempimento, è stato configurato anche un nuovo e particolare tipo di modello di monitoraggio, inteso come funzionale, integrato e permanente, che ha ad oggetto congiuntamente tutti gli ambiti della programmazione dell’amministrazione.
Più in particolare, il PNA 2022 fornisce indicazioni (alcune nuove e altre in linea di continuità con quelle già fornite nella precedente versione del Piano) relative alle diverse tipologie di monitoraggio.
Per ciò che concerne il monitoraggio sull’attuazione e sulla idoneità delle misure, una prima fase riguarda l’attuazione delle misure di prevenzione e la verifica della loro idoneità, al fine di non introdurre nuove misure senza aver prima verificato se quelle già previste siano in grado di contenere i rischi corruttivi per cui sono state progettate: si tratta di un monitoraggio da progettarsi e attuarsi nel corso del triennio, per la cui impostazione è fondamentale che il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT) abbia il supporto della struttura organizzativa, ed in particolare dei referenti (laddove previsti) e dei responsabili degli uffici.
La programmazione del monitoraggio è finalizzata a evidenziare i processi, le attività e le misure oggetto dello stesso, nonché i soggetti responsabili, la periodicità e le modalità operative delle verifiche: un buon monitoraggio dovrebbe essere svolto su tutti i processi e sulle misure programmate e, nelle amministrazioni più articolate, ove non sia possibile monitorare contemporaneamente tutti i processi o le attività, può essere utile programmare e definire quantomeno percentuali e criteri di campionamento delle misure da sottoporre poi a verifica in diversi momenti dell’anno, tenendo altresì conto dell’esigenza di includere nel monitoraggio i processi/attività non verificati negli anni precedenti.
Il PNA si sofferma, altresì, sulle modalità con le quali può essere organizzata l’attività di monitoraggio nelle amministrazioni di grandi dimensioni o con un elevato livello di complessità, laddove l’attribuzione al solo RPCT della responsabilità per la stessa potrebbe non essere sostenibile, ragion per cui si ritiene possibile pianificare sistemi di monitoraggio su più livelli, affiancando al RPCT dei responsabili dell’attuazione delle misure e favorendo l’uso di sistemi informatizzati.
Nella programmazione va definita la tempistica del monitoraggio più consona all’esposizione al rischio e alle caratteristiche organizzative dell’amministrazione: per ANAC, maggiore è la frequenza del monitoraggio, maggiore sarà la tempestività con cui un eventuale correttivo alle misure di prevenzione potrà essere introdotto e, per le amministrazioni di maggiori dimensioni, o connotate da processi di particolare complessità, è opportuno prevedere verifiche frequenti, almeno due/tre volte all’anno.
Secondo il nuovo PNA, in ogni caso, è utile che venga pianificato un monitoraggio il più possibile costante, al fine di apportare tempestivamente misure correttive e quindi non solo ex post, ma anche in corso d’opera a fronte delle criticità di volta in volta riscontrate.
Gli strumenti per l’attività di monitoraggio
Tra i suggerimenti e le indicazioni operative per una buona attuazione del monitoraggio sull’attuazione e sull’idoneità delle misure, vi è la predisposizione di schede di monitoraggio, la realizzazione di incontri periodici e audit specifici con i responsabili delle misure, la verifica dell’effettiva azione svolta attraverso la consultazione di banche dati, portali, o riscontri documentali, l’utilizzo di strumenti e soluzioni informatiche idonee a facilitare l’attività di monitoraggio (tra cui la Piattaforma di acquisizione dei PTPCT messa a disposizione da ANAC), il raccordo progressivo e graduale degli strumenti del controllo di gestione con quelli del monitoraggio delle misure di piano, e il monitoraggio sulle misure generali.
Per ciò che riguarda il monitoraggio sull’attuazione della trasparenza, lo stesso è volto a verificare se l’amministrazione abbia individuato misure organizzative che assicurino il regolare funzionamento dei flussi informativi per la pubblicazione dei dati nella sezione “Amministrazione trasparente” (AT), se siano stati individuati i responsabili della elaborazione, trasmissione e della pubblicazione dei documenti, delle informazioni e dei dati, se non siano stati disposti filtri e/o altre soluzioni tecniche atte ad impedire ai motori di ricerca web di indicizzare ed effettuare ricerche, e se i dati e le informazioni siano stati pubblicati in formato di tipo aperto e riutilizzabili.
Il monitoraggio sulle misure di trasparenza riguarda la corretta attuazione degli obblighi di pubblicazione e della disciplina sull’accesso civico semplice e generalizzato, e consente al RPCT di formulare un giudizio sul livello di adempimento, sulle principali inadempienze riscontrate nonché sui principali fattori che rallentano l’adempimento.
Il monitoraggio sugli obblighi di pubblicazione è un controllo di tipo successivo e programmabile su più livelli, totale e non parziale, e che riguarda tutti gli atti pubblicati nella sezione AT: solo per gli enti di piccole dimensioni (al di sotto dei cinquanta dipendenti), nel PNA è previsto che il monitoraggio possa essere limitato ad un campione – da modificarsi anno per anno – di obblighi di pubblicazione previsti dalla normativa vigente e da indicare già nella fase di programmazione.
L’attuazione del monitoraggio, che è auspicabile sia svolto periodicamente (e non solo su base annuale) e con il ricorso a strumenti informatici, può altresì riguardare la pubblicazione di dati diversi da quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria, soprattutto ove concernano i processi interessati dalle ingenti risorse finanziate con il PNRR e i fondi strutturali e quelli che presentano rischi corruttivi significativi.
OIV, RPCT e la responsabilità del monitoraggio
In sede di monitoraggio, nel PNA si dà atto anche del potere riconosciuto all’Organismo Interno di Valutazione (OIV) di attestare lo stato di attuazione degli obblighi di pubblicazione: tale organismo, in particolare, non deve limitarsi, in sede di attestazione, a rilevare solo la mera presenza/assenza del dato o documento in AT, ma deve esprimersi anche su profili qualitativi che investono la completezza del dato pubblicato.
Il PNA precisa che il RPCT, nel monitoraggio sugli obblighi di pubblicazione, ha un ruolo di coordinamento sull’effettivo adempimento degli stessi, ma non necessariamente ne è direttamente e integralmente responsabile in quanto, in sede di programmazione, ciascun ente, in modo autonomo, può individuare uffici appositi cui attribuire il monitoraggio di primo livello, e ciò in quanto il sistema organizzativo, per assicurare la trasparenza ai sensi del d.lgs. n. 33/2013, si basa sulla responsabilizzazione di ogni singolo ufficio e dei relativi dirigenti, evitando che tutti gli oneri siano in capo ai RPCT.
Con riferimento al monitoraggio per la corretta attuazione dell’accesso civico semplice e generalizzato, il PNA prevede che a tale adempimento possa concorrere l’adozione, anche sotto forma di regolamento interno, di una disciplina specifica da parte dell’ente, nonché la verifica sulla pubblicazione e la corretta tenuta del c.d. “registro degli accessi”, ossia l’elenco delle richieste di accesso riportanti l’oggetto, la data dell’istanza e il relativo esito con la data della decisione (Deliberazione ANAC n. 1309/2016 e Circolare del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione n. 2/2017).
Il monitoraggio complessivo sulla sezione anticorruzione e trasparenza del PIAO riguarda tutte le fasi di gestione del rischio, al fine di poter intercettare rischi emergenti, identificare processi organizzativi tralasciati nella fase di mappatura, prevedere nuovi e più efficaci criteri per l’analisi e la ponderazione del rischio: secondo il PNA, l’obiettivo è considerare eventuali ulteriori elementi che possano incidere sulla strategia di prevenzione della corruzione e, se necessario, modificare il sistema di gestione del rischio per migliorare i presidi adottati, potenziando e rafforzando gli strumenti in atto, eventualmente promuovendone di nuovi.
Per la progettazione del Piano/sezione anticorruzione e trasparenza del PIAO, secondo ANAC, è necessario ripartire dalle risultanze dell’ultimo ciclo, ragione per cui il RPCT, per la definizione della programmazione per il triennio successivo, si avvale, innanzitutto, degli esiti del monitoraggio del Piano dell’anno precedente.
La sezione “Monitoraggio”
Una nuova forma di monitoraggio introdotta dal Legislatore, infine, è quello integrato e permanente delle sezioni che costituiscono il PIAO, in virtù del quale deve essere prevista una apposita sezione “Monitoraggio” ove vanno indicati gli strumenti e le modalità di monitoraggio, (incluse le rilevazioni di soddisfazione degli utenti, di tutte le sezioni) e i soggetti responsabili.
Tale monitoraggio, che si aggiunge e non sostituisce quello delle singole sezioni del PIAO, pone le condizioni per verificare la sostenibilità degli obiettivi organizzativi e delle scelte di pianificazione fatte per il raggiungimento del valore pubblico: le sezioni in cui si articola il PIAO vanno quindi coordinate tra loro per garantire che le scelte fondamentali di sviluppo dell’amministrazione siano frutto di condivisione e non siano, quindi, operate singolarmente dai soggetti responsabili delle sezioni e sottosezioni del PIAO, in un’ottica di sinergia e coordinamento tra i vari strumenti programmatori, nonché di una proficua collaborazione del RPCT con i responsabili delle sezioni del PIAO e l’OIV e, per gli interventi gestiti con risorse del PNRR, anche con le Strutture/Unità di missione individuate dalle amministrazioni per coordinare, monitorare, rendicontare e controllare le attività di gestione degli interventi previsti.
Semplificazioni per le amministrazioni ed enti con meno di cinquanta dipendenti
La disciplina legislativa sul PIAO prevede, per le amministrazioni con meno di cinquanta dipendenti, la predisposizione di un piano semplificato (da elaborare secondo un modello tipo adottato dal Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri, come previsto dal D.M. n. 132/2022): nel nuovo PNA, ANAC è andata oltre prevedendo (salvo casi eccezionali indicati) un’unica programmazione per il triennio per tutte le pubbliche amministrazioni con meno di cinquanta dipendenti, rafforzando al contempo le attività di monitoraggio e stabilendo soluzioni differenziate per le amministrazioni mediante una suddivisione di tale fascia in tre scaglioni distinti (da 1 a 15 dipendenti, da 16 a 30 dipendenti e da 31 a 49 dipendenti).
Tali semplificazioni riguardano anche la sottosezione dedicata alla prevenzione della corruzione e alla trasparenza, e alcune di esse erano già state previste da ANAC per certe tipologie di amministrazioni (comuni con popolazione inferiore a 5.000 e 15.000 abitanti, unioni di comuni, comuni che stipulano fra loro convenzioni per svolgere in modo associato determinate funzioni e servizi, ordini professionali) che, nel nuovo PNA, ha provveduto a riassumerle in apposite tabelle ([allegato 4](file:///C:/Users/a.coccoli/Downloads/All.%25204%2520Parte%2520generale%2520Ricognizione%2520delle%2520semplificazioni%2520vigenti.pdf)).
Nel PNA, inoltre, sono indicate nuove semplificazioni rivolte a tutte le amministrazioni ed enti con meno di cinquanta dipendenti, che si riferiscono sia alla fase di programmazione delle misure, sia al monitoraggio, fermo restando che, laddove le semplificazioni già introdotte dall’Autorità siano di maggiore intensità, queste rimangono naturalmente valide per le categorie di enti a cui si riferiscono.
Per determinare la suddetta soglia dimensionale secondo un parametro univoco, in assenza di specifiche indicazioni legislative in tal senso, ANAC suggerisce di fare riferimento al parametro del personale in servizio e, nello specifico, alla sua consistenza al 31 dicembre dell’anno precedente a quello di elaborazione del PIAO, come indicato nel Piano triennale dei fabbisogni di personale contenuto nello stesso.
In linea generale, le amministrazioni e gli enti con meno di cinquanta dipendenti, a seguito della prima adozione, possono confermare per le successive due annualità lo strumento programmatorio in vigore con apposito atto dell’organo di indirizzo, a condizione che nell’anno precedente non si siano verificate evenienze che richiedono una revisione della programmazione.
Tali evenienze (indicate nella tabella 6 del PNA e che devono essersi verificate nel corso dell’anno precedente alla conferma) riguardano la presenza di fatti corruttivi o ipotesi di disfunzioni amministrative significative, l’introduzione di modifiche organizzative rilevanti, la modifica degli obiettivi strategici, nonché la presenza di una modifica significativa alle altre sezioni del PIAO che incida sui contenuti della sezione anticorruzione e trasparenza, in una logica di integrazione e di allineamento delle misure alle modifiche apportate alle altre sezioni.
Nell’atto di conferma o di nuova adozione occorre dare conto, rispettivamente, che non siano intervenuti i fattori sopra indicati, oppure che siano intervenuti e su che cosa si è inciso in modo particolare nel nuovo atto di programmazione.
A fronte delle semplificazioni introdotte, ANAC ritiene che le pubbliche amministrazioni con meno di cinquanta dipendenti siano tenute ad incrementare il monitoraggio per compensare le semplificazioni nell’attività di pianificazione delle misure e garantire effettività e sostenibilità al sistema di prevenzione.
Il rafforzamento del monitoraggio per tali amministrazioni (che normalmente effettuano la programmazione anticorruzione e trasparenza una sola volta ogni tre anni), è ritenuto particolarmente utile nel nuovo PNA in quanto:
- attraverso il monitoraggio possono venire in rilievo fatti penali, intercettati rischi emergenti, identificati processi organizzativi tralasciati nella fase di mappatura, così da modificare il sistema di gestione del rischio per migliorare i presidi adottati, potenziando e rafforzando gli strumenti in atto ed eventualmente promuovendone di nuovi;
- gli esiti del monitoraggio precedente sono utili per la definizione della programmazione per il triennio successivo, nonché imprescindibili per il miglioramento progressivo del sistema di gestione dei rischi;
- negli enti che adottano il PIAO, il RPCT può trarre dal monitoraggio delle misure anti-corruttive e dell’intera sezione, elementi utili per capire se sia necessario intervenire anche in altre sezioni.
- Alle indicazioni già fornite in linea generale nel PNA 2022 per tutte le pubbliche amministrazioni (paragrafo 5), ANAC, pertanto, ritiene opportuno aggiungere anche le seguenti:
- gli enti locali con meno di 15.000 abitanti (come previsto dal Legislatore) devono provvedere al monitoraggio dell’attuazione del Piano integrato e al monitoraggio delle performance organizzative anche attraverso l’individuazione di un ufficio associato tra quelli esistenti in ambito provinciale o metropolitano, secondo le indicazioni delle Assemblee dei sindaci o delle Conferenze metropolitane;
- è possibile prevedere strutture (Consulta o reti di RPCT) che consentono un confronto e una condivisione di informazioni fra RPCT degli enti locali che insistono nello stesso territorio, con l’obiettivo di attivare meccanismi di confronto e supporto reciproco fra RPCT, anche condividendo best practice e misure organizzative di prevenzione della corruzione.
Quanto all’ambito oggettivo del monitoraggio sulle misure, in via preliminare, ANAC evidenzia alcuni elementi comuni per tutte le amministrazioni con meno di cinquanta dipendenti, ossia:
- al pari di tutte le amministrazioni che impiegano risorse pubbliche connesse agli interventi del PNRR e ai fondi strutturali, devono svolgere un monitoraggio periodico (la cui cadenza temporale va indicata nello strumento di programmazione adottato) sui processi che coinvolgono la gestione di tali fondi, in linea con le indicazioni del MEF sulla strategia generale antifrode per l’attuazione del PNRR;
- per la corretta attuazione delle misure di trasparenza, il monitoraggio va limitato ad un campione di obblighi di pubblicazione (da modificare anno per anno, in modo che nel triennio si sia dato conto del monitoraggio su tutti quelli previsti dal Decreto trasparenza) e da indicare già nella fase di programmazione;
- con riferimento alle misure generali diverse dalla trasparenza (formazione, whistleblowing, pantouflage, conflitto di interessi, etc. etc.) occorre tener conto dei rilievi emersi nella relazione annuale del RPCT, concentrando l’attenzione del monitoraggio in particolare su quelle misure rispetto alle quali sono emerse criticità.
Fermi tali elementi comuni, nel nuovo PNA 2022 si ritiene che il monitoraggio possa essere calibrato in ragione di criteri che tengano conto di ulteriori soglie dimensionali delle amministrazioni, e cioè:
- da 1 fino a 15 dipendenti , è raccomandato che il monitoraggio venga svolto almeno una volta l’anno rispetto ai processi selezionati in base ad un principio di priorità legato ai rischi individuati in sede di programmazione delle misure, e che ogni anno venga esaminato almeno un campione la cui percentuale non deve essere inferiore al 30%, salvo deroga motivata;
- da 16 fino a 30 dipendenti , il monitoraggio deve essere svolto due volte l’anno rispetto ai processi selezionati in base ad un principio di priorità legato ai rischi individuati in sede di programmazione delle misure, e che ogni anno venga esaminato almeno un campione la cui percentuale non deve essere inferiore al 30%, salvo deroga motivata.
- da 31 fino a 49 dipendenti , il monitoraggio deve essere svolto due volte l’anno rispetto ai processi selezionati in base ad un principio di priorità legato ai rischi individuati in sede di programmazione delle misure, e che ogni anno venga esaminato almeno un campione la cui percentuale non deve essere inferiore al 50 %, salvo deroga motivata.