avrei un quesito relativo ai procedimenti in ambito non edilizio. nella fattispecie regolamento comunale del verde.
Il silenzio assenso può formarsi solo nel caso in cui non siano state richieste integrazioni documentali? Non mi è chiaro se esista uno specifico riferimento normativo che lo preveda oppure se si tratti di un orientamento giurisprudenziale consolidato.
Qualora la PA abbia richiesto integrazioni e queste vengano successivamente trasmesse in modo completo ed esaustivo, consentendo la conclusione dell’istruttoria, è comunque possibile che il procedimento si concluda con la formazione del silenzio assenso?
I due quesiti toccano il cuore della complessa evoluzione dottrinale e giurisprudenziale sull’istituto del silenzio-assenso ($ex\text{ art. }20\text{, L. }241/1990$).
Il quadro normativo e giurisprudenziale risolve i dubbi nel modo seguente.
1. La richiesta di integrazioni esclude il silenzio-assenso?
No, la richiesta di integrazioni documentali non preclude in assoluto la formazione del silenzio-assenso. Il suo effetto è semplicemente quello di incidere sul decorso del tempo, sospendendo o interrompendo i termini procedimentali.
Il riferimento normativo
A livello generale (e quindi per i procedimenti non edilizi, come quelli legati a un regolamento comunale del verde), il riferimento testuale è l’art. 2, comma 7, della Legge 241/1990:
“I termini di conclusione del procedimento possono essere sospesi, per una sola volta e per un periodo non superiore a trenta giorni, per l’acquisizione di informazioni o di certificazioni relative a fatti, stati o qualità non attestati in documenti già in possesso dell’amministrazione stessa o non direttamente acquisibili presso altre pubbliche amministrazioni.”
La norma sancisce che l’effetto dell’istanza istruttoria è la sospensione temporanea (per un massimo di 30 giorni e per una sola volta), non l’estinzione del potere del privato di beneficiare del silenzio significativo.
L’orientamento giurisprudenziale (Il nodo della “completezza”)
Il dubbio sul fatto che il silenzio possa formarsi solo in assenza di richieste istruttorie nasce da un vecchio contrasto giurisprudenziale:
Orientamento sostanzialista (tradizionale): Sosteneva che il silenzio-assenso non potesse formarsi se l’istanza fosse carente dei requisiti di legge o incompleta, poiché il silenzio non può sanare l’illegalità.
Orientamento formalista/acceleratorio (oggi prevalente): Consolidato dal Consiglio di Stato (trovando riscontro anche in recenti pronunce del 2024 e del 2026, come Cons. Stato, Sez. IV, n. 1878/2026), questo indirizzo afferma che il silenzio-assenso si perfeziona per il mero decorso del termine, purché l’istanza consenta di individuare l’oggetto e le ragioni della richiesta (requisiti minimi di riconoscibilità).
Se l’atto è privo dei requisiti di validità, il titolo si forma comunque per silentium, ma sarà illegittimo, e la PA potrà intervenire esclusivamente esercitando il potere di autotutela tramite annullamento d’ufficio ($ex\text{ art. }21\text{-nonies}$), rispettandone i presupposti e i termini (ridotti a 12 mesi).
2. Formazione del silenzio dopo la trasmissione delle integrazioni
Sì, il procedimento può assolutamente concludersi con il silenzio-assenso anche dopo che il privato ha trasmesso le integrazioni richieste.
Una volta che il cittadino o l’impresa risponde alla richiesta istruttoria depositando i documenti integrativi:
I termini riprendono a decorrere: Il periodo di sospensione si esaurisce nel momento in cui le integrazioni completano l’istruttoria (o comunque allo scadere del termine massimo di sospensione previsto dall’art. 2, comma 7).
Il calcolo del tempo residuo: La PA ha a disposizione il tempo rimanente del termine ordinario di conclusione del procedimento (es. i giorni residui sui 30 o 90 previsti dal regolamento comunale o dalla legge).
Maturazione del silenzio: Se la PA, ricevute le integrazioni esaustive, lascia decorrere il tempo residuo senza adottare un provvedimento espresso di diniego (o senza notificare il preavviso di rigetto $ex\text{ art. }10\text{-bis}$), il silenzio-assenso si forma a tutti gli effetti.
L’inefficacia di qualsiasi provvedimento tardivo adottato oltre tale barriera temporale è presidiata dall’art. 2, comma 8-bis, della L. 241/1990, il quale neutralizza i dinieghi espressi intervenuti a termini scaduti.
Sintesi operativa per il Regolamento del Verde
Nel caso specifico del regolamento comunale del verde (es. autorizzazione all’abbattimento di alberature, interventi su aree vincolate comunali non paesaggistiche), se lo strumento regolamentare o la legge non escludono espressamente l’art. 20 (e non siamo in presenza di vincoli “sensibili” ambientali/paesaggistici statali che attraggono l’esclusione ex comma 4), il meccanismo opera linearmente:
L’amministrazione chiede l’integrazione ---- Il termine si pausa.
Il privato trasmette i documenti ---- Il termine riparte.
Scade il tempo residuo senza risposta ---- L’autorizzazione si considera concessa.